地方金融监管怎么管？设金融监管局，适度剥离其金融发展职责

来源: 李瑶/中国金融杂志   

金评媒（http://www.jpm.cn）编者按：随着金融业的快速发展和以互联网为特征的新金融业态的不断涌现，金融风险的复杂性日益凸显，现行监管体制已不能完全满足市场发展需求及监管要求，在实际金融监管中出现了一些问题，在一定程度上影响了金融运行及监管的效率。

习近平总书记在党的十九大会议上强调“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”。中央经济工作会议提出了今后三年要重点打好“防范化解重大风险”等三大攻坚战，首要是防控金融风险。全国第五次金融工作会议提出了服务实体经济、防控金融风险和深化金融改革三项重点任务，并强调要加强党对金融工作的领导；同时，明确要求坚持从国情出发推进金融监管体制改革，增强金融监管协调的权威性和有效性，强化金融监管的专业性、统一性、穿透性。因此，建立科学合理的中央与地方统筹协调的金融监管机制，加快金融监管体制改革，有效预防和化解系统性、区域性金融风险，对深入贯彻落实十九大精神以及全国金融工作会议精神具有重要现实意义。

我国金融监管现状及主要问题

自2003年以来，各省级政府开始陆续成立金融工作办公室（局）。期间，中央逐渐将一些金融管理职责交由地方政府承担，逐步形成了以一行三会为主、各地方政府金融工作部门配合补充的金融管理体制。从总体上看，现行以一行三会为主体、地方政府配合的金融监管体制对推动国家及地方金融改革发展、培育金融市场体系、管理金融风险、维护金融稳定等方面发挥了重要作用。但随着金融业的快速发展和以互联网为特征的新金融业态的不断涌现，金融风险的复杂性日益凸显，现行监管体制已不能完全满足市场发展需求及监管要求，在实际金融监管中出现了一些问题，在一定程度上影响了金融运行及监管的效率。

一是中央与地方监管目标存在差异导致不协调现象。现有管理机制下，中央监管部门将防范风险作为主要目标责任，而地方政府须以推动区域经济发展为首要目标，投资拉动必然成为主要任务。因此，在投融资过程中，往往会因为顾及地方经济发展需要极力扩大融资规模而忽视金融风险。由于目标不同，监管侧重点必然有所不同，从而导致中央与地方在金融监管过程中的理念、思路及政策措施存在较大差异，在一定程度上存在上下不协调的现象。

二是地方金融监管权责不对称影响了地方金融监管效率。国家金融监管权力集中在中央，但出现区域性风险问题多由地方政府承担化解及处置责任，而中央与地方尚未建立统筹协调的工作机制及常态化的信息沟通交流机制，地方在领会和执行中央金融监管部门下发的相关政策时存在领会不深、执行不到位等情况。因此，中央与地方对金融资源使用和风险责任承担不对称、传导机制不畅通，在一定程度上影响了监管的效率。此外，由于地方金融局（办）无明确上级管理部门，存在多头管理现象，有时不同监管部门的监管思路及规定不协调，导致地方金融局（办）无所适从，在一定程度上影响了金融管理和服务的效率与效果。

三是地方金融监管主体权责不清削弱了地方金融监管质量。由于地方政府肩负着监管、协调、服务及发展等多重职能，其金融监管职权又缺乏国家层面的法律依据和法律授权，甚至职能、职责、职权均不明确，在地方金融监管过程中，往往存在政府与市场边界不清、金融监管目标与发展目标混淆的问题，从而导致了地方政府在地方金融监管过程中“越位”与“缺位”并存，在一定程度上影响了地方金融监管的质量和金融体系的运行效率。

四是监管能力不足限制了地方金融监管作用的有效发挥。地方金融机构和类金融机构的快速发展以及非法集资态势的日益严峻，暴露出了地方金融监管理念落后、专业知识匮乏、责任主体分散、监管权力和手段缺失等金融监管能力不足问题，越深入基层问题越严重。同时，部分地方党政领导干部由于缺乏金融知识和市场经验，金融风险管理意识和责任不强，将地方金融监管职责当作对区域性金融资源协调使用的手段，甚至作为财政资源进行统筹，在一定程度上影响了正常的金融市场秩序，还可能潜在较大的金融风险。

五是现行监管模式已不能完全适应新金融发展的需求。一方面，现行的分业监管模式已不适应新金融发展的需要。以互联网金融为代表的新金融业态迅猛发展，综合经营成为金融发展的必然趋势，新业态领域可能出现监管真空或监管重叠现象。另一方面，现行的监管手段滞后，在一定程度上影响了金融监管的效率和水平。由于尚未建立与新金融业发展相适应的基于大数据、块数据、云计算、区块链等新技术的创新监管模式，又缺乏全国统一的金融监管综合信息共享平台和风险监测预警平台，金融监管的理念、方式和手段相对滞后，难以对新金融业进行有效监管。

推进金融监管体制改革的思考

2017年11月，在全国第五次金融工作会议上提出的国务院金融稳定发展委员会经党中央国务院批准正式设立并下发了其议事规则有关文件。该委员会作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构，旨在加强金融监管协调、补齐监管短板，现已研究确定行使落实党中央国务院关于金融工作的决策部署、审议金融业改革发展重大规划、统筹金融改革发展与监管、指导地方金融改革发展与监管、对金融管理部门和地方政府进行业务监督及履职问责等职能。金融稳定发展委员会的成立对金融监管体制进行科学、有序、高效的改革具有重要指导意义，必将为健全我国金融监管体系，推动我国新时代金融业的快速健康发展发挥积极作用。

加快构建地方金融监管体制，应以“中央统筹、地方配合、权责明确、运行高效、风险可控”为原则，具体建议如下。

完善现行监管体制，构建中央与地方金融统筹协调监管机制。一是建议从中央层面统筹推动各地方政府尽快设立金融监管局，实行地方金融统一归口管理，将所有中央交由地方政府承担的金融监管职责、协调服务职能整合归口到地方金融监管局，在金融稳定发展委员会的统筹下具体执行中央关于地方金融监管的政策和规定，并组建相应的常态化工作机制，定期向金融稳定发展委员会汇报地方金融发展情况和金融监管工作，及时报送监管过程中发现的新情况、新问题以及空白和漏洞。二是建议金融稳定发展委员会加强对地方金融发展和监管的统筹与指导，定期或不定期召开会议，向地方传达党中央、国务院关于金融工作的决策部署，解读国际国内金融形势及国家金融改革创新政策，让地方及时了解中央关于金融发展的定位及金融监管的政策措施并有效实施。三是建议由金融稳定发展委员会统筹推动地方金融监管部门之间以及跨区域的监管协作机制，促进地方监管部门的信息沟通、经验分享和协同合作。这些机制能发挥中央金融监管部门的统筹资源和专业优势，又能发挥地方政府的属地优势。同时，中央将通过有效的传导机制动态了解地方金融发展实际情况，及时发现存在问题，从而进行有效的宏观调控并解决发展及监管中存在的问题，根据地方金融发展实际情况和需求，批准实施更具针对性、适合各地经济金融发展的创新试点政策，积累经验后再推广。

加快金融监管制度建设，让金融监管有章可循。一是建议由金融稳定发展委员会尽快统筹推进金融法律及行政法规的立改废释工作，完善地方金融监管法律制度，在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，完善中央与地方金融监管职责分工，明确地方金融监管事项、手段、权力、责任的法律依据和授权，确保地方金融监管有法可依、执法有据、权责分明。二是建议金融稳定发展委员会指导地方建立健全区域金融工作议事协调机制，由地方金融监管局承担具体金融监管服务工作，按照“中央统一规则、地方实施监管，谁审批、谁监管、谁担责”的原则履行好属地金融监管职责，并根据中央的统一部署，进一步强化地方金融监管局的金融监管责任意识，提高金融监管人员能力和水平，强化金融监管力量和提升金融监管手段。三是建议在金融稳定发展委员会的指导下，推动建立健全地方金融问责机制，定期由省政府对省级金融监管部门开展考核评估，由省级地方金融监管局对市县等基层金融监管部门有关工作开展考核评估，并将考核情况逐级上报。

适度剥离地方金融发展与金融监管职责，保持金融监管的独立性。目前，金融办（局）作为地方政府的组成部门，除了行使防范金融风险、维护地方金融稳定的职能外，还要按照地方政府的统筹部署担负为推动地方经济发展融资和招商的职责，有时甚至要通过行政干预来促进地方金融的发展，在一定程度上影响了金融监管的独立性。建议从中央层面出台相关规定，统一和规范地方政府金融监管局的具体职责，使其职能主要是落实中央金融监管的各项政策措施，防控和化解区域性金融风险，适度剥离其地方金融发展的职责，以确保金融监管的独立性。

建立综合性金融监管信息共享机制，提高金融监管效能。监管和风险信息共享是中央和地方金融监管协调的基础，目前中央各监管部门之间、中央与地方之间的金融监管信息交换仍然存在壁垒，或称数据信息孤岛，缺少综合性信息共享平台和监管机制，难以形成科学、全面、高效的金融决策。建议建立中央与地方指标参数、信息集合、交换与共享的机制和平台，明确界定共享信息的统计口径、标准、性质、内容、方式以及保障机制，形成中央各监管部门之间及中央与地方之间高效、畅通的金融监管信息共享机制。共享信息的采集范围不应局限于金融监管机构及金融机构本身，还应打破政府部门及各行业领域之间的数据壁垒，对工商、财政、公安、法院以及相关行业主管部门的监管信息数据进行收集与整合，将原本局限于本行业的条数据向部门间融合的块数据转变，提高监管信息的全面性、客观性、准确性、时效性，并大幅提升金融监管的效能和水平。

创新金融监管手段和方式，引导新金融规范健康发展。伴随着互联网、大数据、云计算、区块链及人工智能等新技术的发展，金融创新发展迸发出了巨大的活力，为推动实体经济发展发挥了积极作用，金融监管也应紧随金融市场的创新发展，通过创新监管的理念和方式，提高金融监管的专业水平，使新金融在规范发展中不断壮大，为我国经济发展注入活力。一是建议进一步加强对互联网金融等新金融业态的学习和调研，及时了解和掌握现阶段及未来金融市场的发展方向，充分利用区块链技术去中心化、分布式记账及不可篡改时间三大特征，降低金融监管成本，提高监管的效率。二是建议运用大数据、云计算等技术，实时、全方位对存疑数据或金融行为进行筛查、甄别、预警，及时有效防控金融风险，提高金融监管的质量和水平。

围绕“破、立、降”，提升金融服务实体经济能力。2017年末召开的中央经济工作会议，将深化供给侧结构性改革作为推动高质量发展做好八项重点工作的首项工作，并将供给侧结构性改革的重心由原来的“三去一降一补”调整为深化要素市场化配置改革过程中的“破、立、降”（即破除无效供给、培育新动能，降低实体经济成本）。这就意味着，做好深化新时代金融供给侧结构性改革就必须积极引导金融机构紧紧围绕“破、立、降”三大目标更加精准有效地服务实体经济发展，这也是防范金融风险的根本举措。因此，建议各地金融监管局要按照党委政府的统一部署，以中央经济工作会议确立的“破、立、降”为抓手，引导金融机构有效增强金融服务与资源支持，破除无效供给，更加精准定位金融服务实体的明确方向，并采取切实有效措施加大对实体经济的支持力度。

加强党对金融工作的领导，为做好新时代金融工作提供强有力支撑。新时代金融工作必须以坚持党中央集中统一为前提和基础。加强金融系统党的领导和党的建设，打造高素质专业化人才队伍，必将为服务实体经济、防控金融风险和深化金融改革提供强有力保障。建议在国务院金融稳定发展委员会的指导下，建立健全各地方金融工作委员会职能职责，完善党领导金融工作的体制机制和制度化建设，切实履行金融工委对本地区金融系统党的建设的统筹领导，按照党中央决策推进本地区金融改革发展和金融监管工作，加强地方金融机构党组织建设和党员队伍教育管理，全面加强本地区金融从业人员的政治素养、专业知识和职业道德培养。同时，有针对性地选择和培养复合型的金融人才，打造讲政治、懂业务、能实操的金融干部队伍，充实地方金融监管服务力量，为开创新时代金融发展新局面作出积极贡献。

作者系民建中央财政金融委员会主任、贵州省人民政府金融工作办公室主任。

（编辑：杨少康）

来源: 李瑶/中国金融杂志

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