外汇局官员谈对外投资：便利化和防风险并重

来源: 郭松 国家外汇管理局资本项目管理司司长   

金评媒（https://www.jpm.cn）编者按：政策的下一步是保持对外直接投资方针政策和管理原则的稳定性，优化境内投资环境，强化风险意识，合理引导对外投资，防止一哄而上，促进对外直接投资健康有序发展.

近年来，随着“一带一路”和国际产能合作等战略稳步推进、简政放权的深入实施，中国对外直接投资保持快速增长。境内企业对外直接投资带动了国内产能等输出，对深化国际经济合作、实现互利共赢发挥了重要作用。

对外投资外汇管理是对外投资管理的重要组成部分。结合国际收支形势和对外直接投资新动态，国家外汇管理局与对外直接投资主管部门充分依托“走出去”联席会议等沟通平台，加强对外直接投资的统筹管理和规范。

对外投资外汇管理改革的主要目标是发挥市场在资源配置中的决定性作用，以简政放权为抓手，不断促进跨境投资便利化，为境内机构利用国际国内“两种资源”、“两个市场”营造良好的营商环境。因此，外汇局不断深入改革，在简化手续、取消限制、便利融资、完善服务、加强监测等方面采取了多项措施，以促进对外直接投资健康有序发展。

下一步，外汇管理工作将认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以有序推进人民币资本项目可兑换为中心，切实统筹好推进市场化改革和防范跨境资本流动冲击的关系，在建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系的基础上，继续深化外汇管理重点领域改革，有效防范涉外风险。

当前对外直接投资增长强劲

据商务部统计，2016年中国非金融类对外直接投资1701.1亿美元，同比增长44.1%。2015年，中国非金融类对外直接投资1180.2亿美元，同比增长14.7%。2015年末，中国对外直接投资存量首次超过万亿美元，达到10978.6亿美元。

并购成为对外直接投资重要方式，对外投资并购活跃。据商务部统计，2016年中国企业共实施对外投资并购742起，涉及73个国家和地区，实际交易金额1072亿美元，并购领域涉及制造业、信息传输等18个行业大类。

跨境投资“出快入慢”，直接投资项下出现逆差。根据外汇局国际收支统计，2016年直接投资逆差407亿美元，上年同期为顺差969亿美元。据商务部统计，对外直接投资快速增长，并超过实际利用外资。2016年中国实际利用外资只有1260亿美元，同比略降0.2%。同期非金融类对外直接投资比实际利用外资多约441亿美元。

近期对外直接投资增速远远高于国际平均水平。2004年至2015年，中国对外直接投资存量年均增长率达到32.1%，是全球平均增速8.9%的3.6倍，远高于同期欧元区、日本、德国、美国的11.7%、11.7%、6.5%、5.7%的增幅。

同期，中国对外直接投资的流量增速较大，高达51.4%，是全球平均增速0.7%的71倍，大大高于德国、日本、欧元区和美国的25.3%、11.2%、10.8%和-0.8%的增长速度，而且高于1985年至1990年日本海外直接投资快速发展时期年均36.8%的增速。

多重因素推动

我国对外直接投资快速增长，是改革开放和经济发展的客观趋势，又有对外直接投资简政放权、境内企业对外投资意愿增强等因素。

（一）中国综合实力不断增强

中国综合实力不断提升，是对外投资进入发展快车道的主要因素。根据英国经济学家邓宁1981年提出的投资发展周期理论，随着一国人均GDP提高，对外直接投资会逐渐加大，进而从资本净输入国变为资本净输出国。人均GDP超过4750美元时，对外直接投资额将超过外商直接投资。

2016年，中国经济总量位居全球第二位，人均国内生产总值（GDP）8102美元，天津、北京、上海、江苏等九个对外投资活跃的省市人均GDP已超过1万美元，我国已开始进入资本净输出阶段。据商务部统计，2016年，长江经济带沿线省市对外直接投资达到604.6亿美元，是2015年同期的两倍。

（二）国家战略及政策推动

“一带一路”、境外经贸合作区建设、国际产能合作等战略性投资，是我国对外投资的重要推动力。2016年，我国企业对“一带一路”相关国家的投资额合计145.3亿美元，占全部非金融类对外投资的8.5%。同时，外汇局和对外直接投资主管部门推进对外直接投资“简政放权、放管结合、优化服务”的改革，提高了企业对外投资的便利性。

（三）企业国际化发展需要

我国企业进入国际市场的需求强烈，更多通过设立境外企业或跨境并购进行全球采购、生产、销售，建立国际产业价值链。

（四）配置境外资产提高收益率

国际上，美欧等发达经济体资产价格处于低位，投资回报预期乐观。而国内正处于三期叠加的结构性调整阶段，国内产能过剩、去库存压力较大，境内企业希望通过对外直接投资配置资产提高收益率。

尽管对外直接投资企业快速增长具有一定的合理性，可以带动相关产能、装备、产品、技术和服务输出，促进国内产业转型升级，对深化国际经济互利合作发挥了积极作用。但是，短期内对外直接投资快速增长引发的金融外汇风险和其他风险需要予以高度关注，如影响经济增长风险，加大国际收支平衡风险，推高国际资产价格，产生较大的财务风险。此外，还存在资本违规外流风险。

在实践中，监管部门发现一些境内企业借对外直接投资之名，行非法转移资产、资本外逃、违规到对外证券投资之实，如有的企业将来源于大量个人账户的资金开展对外直接投资等。

外汇局：便利化和防风险并重

外汇局积极适应经济发展和国际收支的新常态，加强事中事后监测，促进跨境资金有序流动。不断完善资本项目信息系统，探索放管结合、监测有效的跨境资金流动监测体系。境内银行通过资本项目信息系统为境内主体办理各类跨境直接投资业务；外汇局通过管控数据质量，加强现场和非现场监测，提高跨境资本流动统计和监测能力，通过对银行办理境外直接投资外汇登记合规性及内控制度的执行情况开展事后核查，督促银行认真履行审核和报备等职责，全面了解银行执行政策情况，做到“有令必行”和“违规必究”。

（一）简化手续，取消限制

外汇局积极支持国内有能力、有条件的企业开展真实合规的对外直接投资。2015年2月，国家外汇管理局发布了《国家外汇管理局关于进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知》（汇发〔2015〕13号）。一是进一步简化对外直接投资项下外汇登记，落实境内机构的投资决策自主权。二是取消对外再投资外汇备案，简化外汇管理手续。三是取消境外直接投资外汇年检，改为实行境外直接投资存量权益登记。

经过上述改革，境内机构境外直接投资在外汇管理环节已无任何政策障碍。目前，境内机构办理境外直接投资外汇业务已经非常简便：企业境外直接投资业务在获得相关主管部门批准后直接到注册地银行办理外汇登记手续，后续账户开立及购付汇业务均在完成登记后直接在银行办理。总体来看，境内机构“走出去”在汇兑环节已无管制，境外直接投资外汇管理已基本实现可兑换，大大便利了境内机构参与国际经济技术合作和竞争。

（二）多管齐下，全面支持

境外融资难和流动资金不足的问题，是困扰境外企业发展壮大的因素之一。境外放款外汇管理和跨境担保对于深入贯彻落实“走出去”发展战略具有积极的意义，可以大大缓解境外直接投资企业融资难和流动性资金不足的问题，为境外直接投资企业提供多种融通资金的方式和渠道，促进境外直接投资企业发展和壮大。

2009年，外汇局发布《国家外汇管理局关于境内企业境外放款外汇管理有关问题的通知》。一是扩大了境外放款主体。由现行的只允许符合条件的中外资跨国公司对外放款扩大到符合条件的各类所有制企业。二是扩大了境外放款的资金来源。允许境内企业在一定限额内使用自有外汇和人民币购汇等多种资金进行境外放款。三是简化了境外放款的核准和汇兑手续。境外放款专用外汇账户的开立、资金的境内划转以及购汇等事宜均由外汇指定银行直接办理。四是完善了境外放款的统计监测与风险防范机制。完善了境外放款资格和额度的核准管理制度，明确了境外放款有效期限，构建了比较完善的境外放款外汇资金流出入统计监测机制。

为进一步深化资本项目外汇管理改革，推进简政放权，促进贸易投资便利化，2014年外汇局发布《国家外汇管理局关于进一步改进和调整资本项目外汇管理政策的通知》。进一步放宽境外放款主体资格要求，允许境内企业向与其具有直接或间接持股关系的境外关联企业放款。取消境外放款额度2年有效使用期限制，境内企业可根据实际业务需求向所在地外汇局申请境外放款额度期限。对于确有客观原因无法收回本息的境外放款，允许境内企业向所在地外汇分局申请办理注销登记手续。

实施跨境担保外汇管理改革，便利“走出去”企业海外融资。2014年5月,国家外汇管理局发布了《国家外汇管理局关于发布<跨境担保外汇管理规定>的通知》（汇发〔2014〕29号），取消所有与跨境担保相关的事前审批，取消担保履约事前核准以及大部分业务资格条件限制，为拓宽企业海外发展融资渠道提供了有力的政策支持。

（三）完善服务，加强监测

借鉴国际经验，构建具有中国特色的外汇资金集中管理体制。当前世界经济金融逐步全球化、一体化背景下，境内企业对优化外汇资源配置、提高外汇资金使用效率提出了更高的需求，为便利和支持境内企业外汇资金运用和经营行为，同时适应当前资本项目仍实行一定管理的客观现实，2009年，外汇局出台《关于发布<境内企业内部成员外汇资金集中运营管理规定>的通知》（汇发〔2009〕49号）。

实施的政策使外汇资金集中运营管理更加规范化、系统化，符合当前经济形势发展，有利于境内企业提高资金使用效率、降低财务成本、增强竞争优势，同时，有利于推动银企合作、业务创新，加快我国金融服务业与国际运作接轨。一是放宽了业务主体资格限制。二是明确了境内外币资金池业务的运营方式，规范了境内外币资金池业务的基本原则、业务结构、审核程序等相关内容，并明确由实施方案的受托银行（财务公司）负责进行申请及相关统计报备。三是进一步简政放权，一步简化相关外汇业务核准手续，外汇资金集中运营管理业务所涉及的相关账户开立、境内外汇划转等事项，受托银行（财务公司）可持业务资格核准文件为企业办理，无需外汇局核准。

进一步健康有序发展的建议

促进对外直接投资健康发展需要综合施策，提供良好的发展环境，并积极加以引导。

一是保持对外直接投资方针政策和管理原则的稳定性。继续推进“四个坚持”：坚持实施“走出去”的战略不变、坚持充分利用“两个市场”和“两种资源”的方针不变，坚持支持合法合规的对外直接投资方向不变，坚持推进贸易投资便利化中注意防范对外投资风险的原则不变。

二是优化境内投资环境，鼓励企业国内发展。继续深化供给侧结构性改革，推动市场化改革和管理体制、机制创新，降低实体经济成本，全面依法治国，切实让企业有政策获得感，提高企业的预期收益率。同时，引导和鼓励国内企业增强国内发展的信心，优先投资国内，进一步吸引外商直接投资。我国经济韧性强、潜力足，回旋余地较大，具有良好的发展基础。

三是强化风险意识。加强对对外直接投资风险教育，运用具体案例和数据引导企业理性开展对外直接投资。国内商业协会等中介组织，要加强法律、金融、制度、文化等全方位支持配套，及时充分提示投资、汇率、债务等潜在风险，协助中资企业做好项目评估、风险应对，确保对外直接投资行稳致远。

四是合理引导对外投资。按照国家“走出去”和“一带一路”战略部署，坚持市场化原则支持企业海外并购。同时，加强对外直接投资相关的监管部门联动，上游部门把好入口关，强化对外直接投资真实性、合规性审核，避免一哄而上的现象，促进对外直接投资有序健康发展。近年来，随着“一带一路”和国际产能合作等战略稳步推进、简政放权的深入实施，中国对外直接投资保持快速增长。境内企业对外直接投资带动了国内产能等输出，对深化国际经济合作、实现互利共赢发挥了重要作用。

对外投资外汇管理是对外投资管理的重要组成部分。结合国际收支形势和对外直接投资新动态，国家外汇管理局与对外直接投资主管部门充分依托“走出去”联席会议等沟通平台，加强对外直接投资的统筹管理和规范。

对外投资外汇管理改革的主要目标是发挥市场在资源配置中的决定性作用，以简政放权为抓手，不断促进跨境投资便利化，为境内机构利用国际国内“两种资源”、“两个市场”营造良好的营商环境。因此，外汇局不断深入改革，在简化手续、取消限制、便利融资、完善服务、加强监测等方面采取了多项措施，以促进对外直接投资健康有序发展。

下一步，外汇管理工作将认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以有序推进人民币资本项目可兑换为中心，切实统筹好推进市场化改革和防范跨境资本流动冲击的关系，在建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系的基础上，继续深化外汇管理重点领域改革，有效防范涉外风险。

当前对外直接投资增长强劲

据商务部统计，2016年中国非金融类对外直接投资1701.1亿美元，同比增长44.1%。2015年，中国非金融类对外直接投资1180.2亿美元，同比增长14.7%。2015年末，中国对外直接投资存量首次超过万亿美元，达到10978.6亿美元。

并购成为对外直接投资重要方式，对外投资并购活跃。据商务部统计，2016年中国企业共实施对外投资并购742起，涉及73个国家和地区，实际交易金额1072亿美元，并购领域涉及制造业、信息传输等18个行业大类。

跨境投资“出快入慢”，直接投资项下出现逆差。根据外汇局国际收支统计，2016年直接投资逆差407亿美元，上年同期为顺差969亿美元。据商务部统计，对外直接投资快速增长，并超过实际利用外资。2016年中国实际利用外资只有1260亿美元，同比略降0.2%。同期非金融类对外直接投资比实际利用外资多约441亿美元。

近期对外直接投资增速远远高于国际平均水平。2004年至2015年，中国对外直接投资存量年均增长率达到32.1%，是全球平均增速8.9%的3.6倍，远高于同期欧元区、日本、德国、美国的11.7%、11.7%、6.5%、5.7%的增幅。

同期，中国对外直接投资的流量增速较大，高达51.4%，是全球平均增速0.7%的71倍，大大高于德国、日本、欧元区和美国的25.3%、11.2%、10.8%和-0.8%的增长速度，而且高于1985年至1990年日本海外直接投资快速发展时期年均36.8%的增速。

多重因素推动

我国对外直接投资快速增长，是改革开放和经济发展的客观趋势，又有对外直接投资简政放权、境内企业对外投资意愿增强等因素。

（一）中国综合实力不断增强

中国综合实力不断提升，是对外投资进入发展快车道的主要因素。根据英国经济学家邓宁1981年提出的投资发展周期理论，随着一国人均GDP提高，对外直接投资会逐渐加大，进而从资本净输入国变为资本净输出国。人均GDP超过4750美元时，对外直接投资额将超过外商直接投资。

2016年，中国经济总量位居全球第二位，人均国内生产总值（GDP）8102美元，天津、北京、上海、江苏等九个对外投资活跃的省市人均GDP已超过1万美元，我国已开始进入资本净输出阶段。据商务部统计，2016年，长江经济带沿线省市对外直接投资达到604.6亿美元，是2015年同期的两倍。

（二）国家战略及政策推动

“一带一路”、境外经贸合作区建设、国际产能合作等战略性投资，是我国对外投资的重要推动力。2016年，我国企业对“一带一路”相关国家的投资额合计145.3亿美元，占全部非金融类对外投资的8.5%。同时，外汇局和对外直接投资主管部门推进对外直接投资“简政放权、放管结合、优化服务”的改革，提高了企业对外投资的便利性。

（三）企业国际化发展需要

我国企业进入国际市场的需求强烈，更多通过设立境外企业或跨境并购进行全球采购、生产、销售，建立国际产业价值链。

（四）配置境外资产提高收益率

国际上，美欧等发达经济体资产价格处于低位，投资回报预期乐观。而国内正处于三期叠加的结构性调整阶段，国内产能过剩、去库存压力较大，境内企业希望通过对外直接投资配置资产提高收益率。

尽管对外直接投资企业快速增长具有一定的合理性，可以带动相关产能、装备、产品、技术和服务输出，促进国内产业转型升级，对深化国际经济互利合作发挥了积极作用。但是，短期内对外直接投资快速增长引发的金融外汇风险和其他风险需要予以高度关注，如影响经济增长风险，加大国际收支平衡风险，推高国际资产价格，产生较大的财务风险。此外，还存在资本违规外流风险。

在实践中，监管部门发现一些境内企业借对外直接投资之名，行非法转移资产、资本外逃、违规到对外证券投资之实，如有的企业将来源于大量个人账户的资金开展对外直接投资等。

外汇局：便利化和防风险并重

外汇局积极适应经济发展和国际收支的新常态，加强事中事后监测，促进跨境资金有序流动。不断完善资本项目信息系统，探索放管结合、监测有效的跨境资金流动监测体系。境内银行通过资本项目信息系统为境内主体办理各类跨境直接投资业务；外汇局通过管控数据质量，加强现场和非现场监测，提高跨境资本流动统计和监测能力，通过对银行办理境外直接投资外汇登记合规性及内控制度的执行情况开展事后核查，督促银行认真履行审核和报备等职责，全面了解银行执行政策情况，做到“有令必行”和“违规必究”。

（一）简化手续，取消限制

外汇局积极支持国内有能力、有条件的企业开展真实合规的对外直接投资。2015年2月，国家外汇管理局发布了《国家外汇管理局关于进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知》（汇发〔2015〕13号）。一是进一步简化对外直接投资项下外汇登记，落实境内机构的投资决策自主权。二是取消对外再投资外汇备案，简化外汇管理手续。三是取消境外直接投资外汇年检，改为实行境外直接投资存量权益登记。

经过上述改革，境内机构境外直接投资在外汇管理环节已无任何政策障碍。目前，境内机构办理境外直接投资外汇业务已经非常简便：企业境外直接投资业务在获得相关主管部门批准后直接到注册地银行办理外汇登记手续，后续账户开立及购付汇业务均在完成登记后直接在银行办理。总体来看，境内机构“走出去”在汇兑环节已无管制，境外直接投资外汇管理已基本实现可兑换，大大便利了境内机构参与国际经济技术合作和竞争。

（二）多管齐下，全面支持

境外融资难和流动资金不足的问题，是困扰境外企业发展壮大的因素之一。境外放款外汇管理和跨境担保对于深入贯彻落实“走出去”发展战略具有积极的意义，可以大大缓解境外直接投资企业融资难和流动性资金不足的问题，为境外直接投资企业提供多种融通资金的方式和渠道，促进境外直接投资企业发展和壮大。

2009年，外汇局发布《国家外汇管理局关于境内企业境外放款外汇管理有关问题的通知》。一是扩大了境外放款主体。由现行的只允许符合条件的中外资跨国公司对外放款扩大到符合条件的各类所有制企业。二是扩大了境外放款的资金来源。允许境内企业在一定限额内使用自有外汇和人民币购汇等多种资金进行境外放款。三是简化了境外放款的核准和汇兑手续。境外放款专用外汇账户的开立、资金的境内划转以及购汇等事宜均由外汇指定银行直接办理。四是完善了境外放款的统计监测与风险防范机制。完善了境外放款资格和额度的核准管理制度，明确了境外放款有效期限，构建了比较完善的境外放款外汇资金流出入统计监测机制。

为进一步深化资本项目外汇管理改革，推进简政放权，促进贸易投资便利化，2014年外汇局发布《国家外汇管理局关于进一步改进和调整资本项目外汇管理政策的通知》。进一步放宽境外放款主体资格要求，允许境内企业向与其具有直接或间接持股关系的境外关联企业放款。取消境外放款额度2年有效使用期限制，境内企业可根据实际业务需求向所在地外汇局申请境外放款额度期限。对于确有客观原因无法收回本息的境外放款，允许境内企业向所在地外汇分局申请办理注销登记手续。

实施跨境担保外汇管理改革，便利“走出去”企业海外融资。2014年5月,国家外汇管理局发布了《国家外汇管理局关于发布<跨境担保外汇管理规定>的通知》（汇发〔2014〕29号），取消所有与跨境担保相关的事前审批，取消担保履约事前核准以及大部分业务资格条件限制，为拓宽企业海外发展融资渠道提供了有力的政策支持。

（三）完善服务，加强监测

借鉴国际经验，构建具有中国特色的外汇资金集中管理体制。当前世界经济金融逐步全球化、一体化背景下，境内企业对优化外汇资源配置、提高外汇资金使用效率提出了更高的需求，为便利和支持境内企业外汇资金运用和经营行为，同时适应当前资本项目仍实行一定管理的客观现实，2009年，外汇局出台《关于发布<境内企业内部成员外汇资金集中运营管理规定>的通知》（汇发〔2009〕49号）。

实施的政策使外汇资金集中运营管理更加规范化、系统化，符合当前经济形势发展，有利于境内企业提高资金使用效率、降低财务成本、增强竞争优势，同时，有利于推动银企合作、业务创新，加快我国金融服务业与国际运作接轨。一是放宽了业务主体资格限制。二是明确了境内外币资金池业务的运营方式，规范了境内外币资金池业务的基本原则、业务结构、审核程序等相关内容，并明确由实施方案的受托银行（财务公司）负责进行申请及相关统计报备。三是进一步简政放权，一步简化相关外汇业务核准手续，外汇资金集中运营管理业务所涉及的相关账户开立、境内外汇划转等事项，受托银行（财务公司）可持业务资格核准文件为企业办理，无需外汇局核准。

进一步健康有序发展的建议

促进对外直接投资健康发展需要综合施策，提供良好的发展环境，并积极加以引导。

一是保持对外直接投资方针政策和管理原则的稳定性。继续推进“四个坚持”：坚持实施“走出去”的战略不变、坚持充分利用“两个市场”和“两种资源”的方针不变，坚持支持合法合规的对外直接投资方向不变，坚持推进贸易投资便利化中注意防范对外投资风险的原则不变。

二是优化境内投资环境，鼓励企业国内发展。继续深化供给侧结构性改革，推动市场化改革和管理体制、机制创新，降低实体经济成本，全面依法治国，切实让企业有政策获得感，提高企业的预期收益率。同时，引导和鼓励国内企业增强国内发展的信心，优先投资国内，进一步吸引外商直接投资。我国经济韧性强、潜力足，回旋余地较大，具有良好的发展基础。

三是强化风险意识。加强对对外直接投资风险教育，运用具体案例和数据引导企业理性开展对外直接投资。国内商业协会等中介组织，要加强法律、金融、制度、文化等全方位支持配套，及时充分提示投资、汇率、债务等潜在风险，协助中资企业做好项目评估、风险应对，确保对外直接投资行稳致远。

四是合理引导对外投资。按照国家“走出去”和“一带一路”战略部署，坚持市场化原则支持企业海外并购。同时，加强对外直接投资相关的监管部门联动，上游部门把好入口关，强化对外直接投资真实性、合规性审核，避免一哄而上的现象，促进对外直接投资有序健康发展。

（编辑：杨少康）

来源: 郭松 国家外汇管理局资本项目管理司司长

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