嵇少峰:我对《放贷组织条例》的一些看法

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【摘要】客观地讲,《非存款类放贷组织条例》是中国规范民间金融的一大进步,受制于中国当前的法制环境、监管环境及体制的制约,条例陷入诸多矛盾与两难的选择是可以理解的。但我们仍要尖锐地提出意见,因为我们看到,中国民间金融合法化的牺牲者太多太多,以国有资本为主体的中国金融业也到了非改不可的地步。国家也是人民的国家,国有资本与民营资本必须走向融合,以法制超越所有制的藩篱,充分发挥市场的作用,让金融回归服务实体的道路,我们的金融业才大有希望。​

  金评媒  ·  2015-08-17 14:31
嵇少峰:我对《放贷组织条例》的一些看法 - 金评媒
作者: 金评媒    图片来源: 达志

《非存款类放贷组织条例》(征求意见稿)颁布后,引起了业界的广泛讨论。笔者无意作过多的解读,仅谈谈自己的一些看法。

一、《非存款类放贷组织条例》(意见稿)(以下简称条例)虽未单指小额贷款公司,但从中国当前非存款类放贷组织的发展与监管格局看,该条例的主要内容均直指小额贷款公司,预计未来相当长的时间内,也不会出现多少小额贷款公司以外的其它非存款类放贷组织。究其出台的背景与过程,我们有理由相信,该条例是计划中的央行《放贷人条例》与银监会《小额贷款公司管理办法》两个文件迟迟无法出台后的现实选择,也是民间金融发展现状与监管体制矛盾共同妥协的结果。中国的法律与金融环境不具备《放贷人条例》全面实施的社会基础,而遍布全国的小额贷款公司的无序发展又迫切需要解决制度建设的问题,与此同时,官方金融体系之外庞大的民间借贷行为引发了诸多社会问题,更是到了非管不可的地步,因此条例的颁布便水到渠成了。由于小额贷款公司均由各省金融办或其它政府指定部门审批及监管,也形成了相当的规模,具备了一定的组织基础与监管条件,所以条例重点指向小额贷款公司的监管,是可行的,也是符合各方诉求的。

二、条例仅从监管的角度给予了小额贷款公司一个正式放贷人身份,并未真正完成小额贷款公司的法律与税务角色的定位。条例颁布后,最需要解决的,还是最高人民法院的相关司法解释及财政部、国家税务总局等权力部门具体规定的落地问题。现在还没有任何迹象表明,这些部门已对此做出了明确的反应。唯一可以确定的是,行业内期待已久的金融机构身份已成泡影。当然,有了社会身份的界定,也就有了让其它部委正式跟进的基础。最理想的结果是高院通过相应的司法解释让司法机关将小额贷款公司的机构性质参照金融机构处理,从根本上解决小贷公司专业放贷人角色认定的问题。应该来说,这是条例出台最重要的价值之一,如果这一目标无法达成,那么条例在一定程度上便失去了存在的理论基础,普通工商企业的性质将使一系列监管行为失去理由。税收政策也同样如此,如果有关部门不能用金融机构的标准来平等对待非存款类专业放贷机构,则类似小贷公司这样的组织将会因其金融的高风险属性而失去生存的能力。从这个角度来说,条例只是一个艰难的开始,如果上述两个基本目标均无法达成,条例的价值将大打折扣,民间金融的合规化道路将遥遥无期。

三、国际上对“非存款类放贷机构”的社会角色定位也存在着巨大的分歧,并不存在公认的成熟组织形式与监管标准。许多金融发达的国家,仍然认为非存款类专业放贷机构是无法生存的。没有合法、可持续、接近金融机构平均成本的资金来源,专业放贷机构的经营根本无法持续,其流动性、盈利性及抗金融景气周期的能力均难以为继,小额信贷之父尤努斯教授也认为小额信贷机构必须能够吸收存款,这也是格莱珉模式可以脱离社会救助资金自我发展的最重要基础。尽管条例给小贷公司留下了发行债券、向股东或金融机构借款、资产证券化等资金来源通道,但这些通道资金的成本已接近或超过银行贷款利率,以贷放贷的高息模式下小贷机构的安全性根本无法得到保证。在中国,这种质疑也是同样存在的。以中国银行业平均2%左右的资金成本,6%左右的放贷利率,对比小额贷款公司平均8%的资金成本,18%左右的放贷利率,两者盈利模式的对比一目了然。因此,非存款类专业放贷机构面临的困难是与生俱来的,从业者必须具备优于一般银行的战术能力并充分发挥体制灵活、市场反映快的特点,以弥补自已的先天缺陷。

四、小额贷款公司放贷合法性的确认,不表示一般企业或个人放贷及变相放贷的资金就得不到法律的保护。小贷公司希望通过条例来净化市场、灭失对手是不现实的。8月6日最高人民法院《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》就明确表明了这一立场。监管部门不能因为所谓的牌照而单向提高机构的监管成本,使之失去与市场无牌放贷人的竞争能力。过高的监管成本将会压缩小额贷款公司的盈利空间,有可能使小贷牌照成为鸡肋。条例中诸多对小贷公司 的管理及合规的要求,大幅度提高了行业的门槛,带来了极高的监管成本,而条例当下并没有给出明确的监管利益,很多监管要求甚至完全不符合市场规则,纯属多余的监管成本,因此如果后续政策的落地不安排出相应匹配的监管利益,小贷公司的经营难度将进一步增加。从具体条款看,很多政策已经比先前部分省份的规定前进了一步,是偏宽松的修正,但这仍不能证明这些政策本身的合理性。

五、央行、银监会、全国性行业协会、各省主管部门之间的协调难度是巨大的,这从条例本身行文的细节中也得到了体现。条例没有非常明确地划分央行与银监会在监管中的角色分工与各自承担的义务,条例的内容也是宏观、微观相混杂,违背了央行管宏观、银监管执行的通行规则,在监管细节比如机构资料报送要求里也出现了许多平行而无序的规定。条例再次重申了金融监管联席会的功能,显示出监管的重复与权力的交叉有可能成为一种常态。这很有可能出现一些不好的现象,例如只见监管要求层出不穷、彼此矛盾而重复,却无人牵头解决关系小贷公司切身利益的具体问题,婆婆很多,娘却找不着,出现这种态势的概率很高。

六、条例并未区分公益性放贷机构与商业性放贷机构的属性,这是当下中国小额贷款公司发展出现巨大矛盾的根源之一,这个重大问题在本条例中一样未能得到解决。在制度安排上,监管部门对小微、三农等需要政策支持的领域投放信贷的倾向非常明显,有可能激化监管部门政策性目标与专业放贷机构商业利益之间的矛盾,使小贷公司重蹈民营融资担保公司大量死亡的命运。

由于国际通行的小额贷款公司的公益性属性极其突出,使得条例本能地忽视了中国小额贷款公司的商业性资本背景,“小额”这个具有明显社会救助功能的词汇在非存款类放贷组织条例中过于突出,有可能对商业性专业放贷机构带来致命伤害。当下各省通行的监管规则,基本上将公益性与商业性贷款公司混为一谈,整个监管逻辑的出发点大都是小额、救助、扶贫、普惠,希望引导民间金融投向官方金融不愿投放的领域以弥补官方金融服务弱势群体的不足,这在本质上违背了市场公平的原则,更是一厢情愿的官僚想法。从商业信贷的角度看,小额、大额、利率水平高低是相对的,均是市场自由选择的结果,视不同区域、资本来源、团队能力、风险定价的不同风格而定,无所谓谁优谁劣。将民营金融限制在小微、边缘的领域,这种逻辑就象规定国企、央企做大项目、民企只能做小本生意一样可笑。信贷资金的逐利性与避险的本能使得机构从来都是以利率、风险、效率为最优先考虑的要素,哪里是大机构发放大贷款、小机构应对小微企业、民间机构拾人牙慧那么简单,这种监管思路的设计可以说是幼稚的可笑,看看现在几乎所有的大小银行都争抢政府优质项目就知道这一道理了。条例对小微、三农、小额的倾向性有可能使基层监管部门出台更多的限制信贷投放对象、限制利率水平、限制单笔投放金额等违反公平、自由原则的监管政策,将非存款类放贷人条例变异为偏公益性的小额信贷机构管理条例,这有可能重创非存款类专业放贷市场。

七、国际社会对非存款类放贷组织的管理一般恪守非审慎监管的原则,除金融风险的红线外,大都奉行法不禁止则可为的原则。毕竟不吸收存款的机构发放贷款形成社会风险的可能性是极小的,所谓的资金来源通道也是受到融资机构的种种约束,本无需层层监管。条例全文不同的监管内容尺度也存在较大差别,从中无法看出其中究竟遵循了何种监管原则。特别是条例后半部分,制定了许多具体而不符合非审慎监管原则的罚则,甚至部分规定甚至都超过了对银行业金融机构的监管要求,如对不良催收行为细节的限制等,这种做法除与条例的宏观指导规格不一致外,更可视为超越常理的家长式啰嗦,非常值得商榷。

八、条例与前期出台的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》、《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》等一系列政策将相互作用,对中国金融体制及民间金融、互联网金融造成巨大影响,且结果难以预料。传统的监管理念与新生的金融工具、金融手段之间,官方金融资本与民营金融资本之间,甚至管理部门内部均会出现较大的冲突与思想的碰撞。尤其在经济持续下行、金融业承受巨大压力的情况下,很多的传统与经验将会被颠覆,更多的创新与革命将会被证伪,无论是监管者还是从业者,均应有一颗思辨与包容之心,直面当前的困境。

客观地讲,《非存款类放贷组织条例》是中国规范民间金融的一大进步,受制于中国当前的法制环境、监管环境及体制的制约,条例陷入诸多矛盾与两难的选择是可以理解的。但我们仍要尖锐地提出意见,因为我们看到,中国民间金融合法化的牺牲者太多太多,以国有资本为主体的中国金融业也到了非改不可的地步。国家也是人民的国家,国有资本与民营资本必须走向融合,以法制超越所有制的藩篱,充分发挥市场的作用,让金融回归服务实体的道路,我们的金融业才大有希望。

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