地方债风险事件分四个等级 如破产卖行政资产偿债

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【摘要】国务院办公厅14日公布了万字《地方政府性债务风险应急处置预案》(下称《预案》),对未来近17万亿元地方政府债务和8万多亿地方政府或有债务可能出现的风险,给出了应急处置工作机制,以牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。

  小幸运  ·  2016-11-15 14:28
来源: 第一财经   

地方政府债务管理再次迈出关键一步,必要时可启动财政重整计划。

国务院办公厅14日公布了万字《地方政府性债务风险应急处置预案》(下称《预案》),对未来近17万亿元地方政府债务和8万多亿地方政府或有债务可能出现的风险,给出了应急处置工作机制,以牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。

“这个预案类似于美国地方政府破产法,解决了债务危机爆发后如何处理的难题,它是中国地方债风险控制的最后关口,相当于地方债管理的‘刹车闸’,也给地方举债以警示作用。”中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对第一财经记者分析。

上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣对第一财经记者表示,中国有近300个地级市、2800多个县以及4万多个乡镇,各地经济发展水平不一,不排除某些地区发生政府债务违约。不过,《预案》的出台并不意味着我国地方政府债务有所谓的危机,而是从规范管理的角度,防止、控制债务风险。

债务风险分级、分类处置

财政部前部长楼继伟对中国地方债风险的诊断结果是:总体风险可控,但局部地区债务比例过高,应予以重视。

为了化解地方政府债务风险,近些年中国进行了大刀阔斧的改革,包括规范地方政府举债融资机制,剥离地方政府融资平台的政府融资功能,对地方债进行限额管理,将地方债纳入预算管理并接受人大监督,以及出台超10万亿元的地方政府债务置换计划等。

根据中央预算报告,2016年地方政府债务余额限额为17.2万亿元。这是今年地方政府债务的上限。根据财政部数据,截至2014年末,地方政府或有债务规模为8.6万亿元,这包括地方政府负有担保责任的债务和负有救助责任的债务。

对于如何应对地方债务风险,上述《预案》从组织指挥体系及职责、预警和预防机制、应急响应、后期处置和保障措施等方面,给出了一套完整、系统的方案。

比如,为确保债务风险“早发现、早报告、早处置”,《预案》依据风险事件性质、影响范围和危害程度等,将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级(一般)、Ⅲ级(较大)、Ⅱ级(重大)、Ⅰ级(特大)四个等级,相应实行分级响应和应急处置。

财政部有关负责人表示,对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险,主要由市县政府立足自身化解;对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险,除上述措施外,省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外,当地方政府出现极大风险时,中央政府可适当指导。

化解风险,关键要处置好债务。《预案》区分了不同的债务类型,依法分类提出处置措施,实现债权人和债务人依法合理分担债务风险。

比如,《预案》重申,对存量或有债务,无论存量担保债务还是存量救助债务都不属于政府债务。除外国政府和国际经济组织贷款外,地方政府及其部门出具的担保合同无效,地方政府及其部门不承担偿债责任,仅依法承担适当的民事赔偿责任,最多不应超过债务人不能清偿部分的50%;此外,对新预算法实施后地方政府违法违规担保承诺的债务,参照存量担保债务依法处理。

“这一规定有利于商业银行、投资者等资金融出方建立正确的投资风险意识,不再存在‘万一债务违约,上级政府一定会来救助’的不良预期。”郑春荣表示。

地方可启动财政重整计划

地方政府财政重整计划无疑是《预案》一大亮点。

财政部有关负责人介绍,财政重整指的是债务高风险地区,在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基础上,依法履行相关程序,通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排,使债务规模和偿债能力相一致,恢复财政收支平衡状态。对债务高风险地区实施财政重整,是地方政府债务应急处置的重要内容,世界各国通常会采用类似做法。

比如,2011年,美国俄亥俄州曼斯菲尔德市地方政府进入财政应急状态并开始实施财政复苏计划。主要手段包括将个人所得税提高0.25%、减少公务员节假日工资及带薪病假、减少公车使用、处置森林资产等。

根据《预案》,在地方政府面临债务风险处置后,可以启动财政重整计划,即在保证政府基本公共服务的前提下,可以采取六大举措,分别是拓宽财源渠道、优化支出结构、处置政府资产、申请省级救助、加强预算审查、改进财政管理等。

具体来看,在财政重整计划中,地方政府可以暂停部分财税优惠政策,依法合规加大收入;采用“三公经费”零支出、大幅削减人员福利等举措,减少财政支出;卖掉政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等,用于偿债;不得新批政府投资计划,不得新上政府投资项目,不得设立各类需要政府出资的投资基金,已经设立的应当制定分年退出计划并严格落实等。

温来成告诉第一财经记者,与其他国家不同的是,中国的地方政府掌握较多的资产,比如土地、经营性国有资产,以及行政事业性资产,必要时可以用来偿债。

郑春荣告诉第一财经记者,“财政重整计划”与西方国家的“地方政府破产”法律程序类似,包括与债权人协商、资产处置程序等。由于我国《破产法》中没有关于地方政府破产的法律条款,《预案》的相关规定弥补了法律空白。

中国社科院财经院院长助理张斌表示,财政重整计划实际是对政府预算的一种重新安排,和债务重组是不同的概念,更不是政府的破产计划。

清华大学经管学院常务副院长白重恩认为,财政重整计划会倒逼地方政府对收支活动进行重新安排,能让地方政府有更强的动力来处理资产,改善部分地方资产闲置和效率低下的状况。

责任厘清可追究离职领导

《预案》重申,地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央实行不救助原则。这与2014年出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》口径一致。

不过,在出现特大债务风险事件后,省级政府偿还到期地方政府债券本息有困难的,国务院可以对其提前调度部分国库资金周转,事后扣回。

温来成表示,这种做法是阶段性缓冲地方政府债务风险,但债务责任主体仍是地方政府。

山东、四川等地此前出台的债务管理文件强调,省级政府对市县政府债务实行不救助责任。这些都有利于一级政府举债和责任统一,而不能转移给上级政府或下级政府。

郑春荣对第一财经记者分析称,《预案》提出省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责,是在强化省级政府责任,因为当前我国地方政府债务量最大的是地级市和县级政府。这样做有利于避免中央政府的信息不对称。

值得注意的是,此次《预案》还强化了债务责任的追究,包括离任的政府领导。过去一些地方无序举债、违规融资现象屡禁不止,重要原因在于追责不到位。

《预案》规定,只要发生四级以上的地方债风险事件,就要适时启动债务风险责任追究机制,不仅依法追究本届政府任内相关责任人的行政责任,还明确规定政府主要领导同志不得重用或提拔,对属于离任领导责任的也要依法追究。

温来成对第一财经记者表示,以前一些地方领导通过大量举债获得政绩,留下大量债务,强化债务追究机制将给地方政府领导举债予以警示。

《预案》的出台并不代表危机已经发生,但温来成表示,当前一些地方政府的债务率已经超过100%的警戒线,另外一些地方政府借政府和社会资本合作(PPP)模式搞“名股实债”,通过政府购买服务方式隐形举债值得担忧,如果不加以控制,不排除一些地区发生债务危机可能性。

在去年底,十二届全国人大常委会第十八次会议分组审议《国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》时,有委员表示,有的省、地区负债率超过100%,100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%。目前这些地区被高风险预警,将不能举新债。

为再次摸清地方政府债务情况,财政部近期已向各地财政厅下发紧急文件,要求各地统计融资平台公司债[0.00%]务等数据。另外,财政部还要求地方汇总财政支出责任情况,所覆盖的财政支出责任,不仅包括政府举债的传统渠道,还包括近两年增长迅速的PPP项目、政府购买服务、政府投资基金、专项建设基金等新型工具。

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